養殖漁業區規劃與核定問題之檢討

壹、前　言

　　台灣地區養殖漁業自民國 60 年代起，步入快速成長之階段。民國 76 年養殖漁業年產量已逾 30 萬公噸，價值高達新台幣 352 億元，目前養殖戶數約為 8 萬戶，從業人員在 15 萬人左右，因此養殖漁業已成為台灣農業結構上重要之一環，對繁榮沿海農村經濟，安定農村社會，極具貢獻。

　　民國 5、60 年代，政府對農業發展，著重於「安全存糧」之政策考慮。因此，在農業水土資源之規劃調配及公共設施之投資，偏向於以提高稻米生產為目的。但是隨著社會經濟型態之轉變，台灣養殖漁業日益興盛，許多農田被轉營水產養殖，且逐漸形成區域性整體發展，並開始與其他產業競爭使用有限之水土資源，惟此時期養殖漁業之發展，在水土資源之利用上，未能預為妥善規劃，更由於漁民往往只考慮自身之經營利益，忽視資源之合理利用與環境之維護，此種情形經過長期發展的結果，終於造成今日養殖漁業超限使用水土資源，破壞環境及影響國土保安之嚴重問題，引起社會大眾之非議。

　　為促進養殖漁業正常發展，農委會自民國 69 年度起，即積極推動規劃設置養殖漁業區工作，目前台灣地區已有十個縣市完成養殖漁業區之初步規劃，並函請農委會予以核定，俾進行土地分區編定之調整，以使部分違規魚塭得以合法化，惟農委會認為除了土地使用外，對於所需之養殖用水來源有待進一步之檢討，故尚未同意。由於考慮層面之不同，養殖漁業區之核定問題，一直困擾中央與省縣政府，因此，在第二次全國農業會議時有「規劃審定養殖漁業區，調整土地使用分區編定，並加強興建公共設施」之決議。

　　現階段為養殖漁業進行產業結構調整之時期，陸地魚塭養殖為台灣養殖漁業之構成主體，值此產業轉型時刻，進行養殖漁業區規劃應有其特殊之意義，如能配合其管理制度之建立，公共設施之興建，養殖技術之改進輔導，將能對養殖漁業超限使用水土資源之情形有效改善，以促進養殖漁業之正常發展。

貳、規劃養殖漁業區在整體農業發展上之意義

　　養殖漁業已成為台灣地區農業發展上之重要一環，因此，養殖漁業區之規劃設置，在整體農業發展上具有下列重要意義：

一、發揮沿海低漥農地最大效用

　　台灣沿海地區農地一向低漥，從事農作經營至為困難，此亦為農民紛紛轉營水產養殖之主要原因。因此，對於沿海低漥農地與魚塭集中區，如能在適地適作之原則下，規劃為養殖漁業區，並加強生產環境之維護與水土資源之永續利用，則對於沿海低漥農地應屬最經濟及有效之利用。

二、建立養殖漁業再發展之基礎

　　養殖漁業所造成之環境問題，已引起各界對此一產業發展之疑慮，因此現階段發展養殖漁業之工作重點在於加強產業現況之整理，如能配合養殖漁業區之規劃設置，對其水土資源利用重新評估，並加強漁民之組訓，管理制度之建立，生產環境之改善與技術之改進輔導，應能有效改善目前所衍生之種種問題，以此基礎推動產業正常發展，將可同時兼顧水土資源與環境之維護。

三、促進農村社會之安定與繁榮

　　目前陸上魚塭養殖年產價值已逾新台幣 320 億元，約佔全國農業總生產值之 10%，其從事養殖漁民約有 10 餘萬人，對繁榮農村經濟，安定農村社會頗有助益，養殖漁業區如能順利規劃完成，促進此一產業持續發展，將能繼續促進沿海農村社會之安定與繁榮。

參、規劃養殖漁業區之主要標的

　　養殖漁業之發展，雖有其重要之貢獻，但其超限使用水土資源卻也同時引起地盤下陷，地下水鹹化等問題，並危及國土保安及沿海居民生命財產安全。因此，現階段養殖漁業發展，已不再強調魚塭面積之擴展及產量之增加，而著重於產業現況之整理，以促進其正常發展。

　　設置養殖漁業區最理想方式，應在地區魚塭尚未形成之前先以規劃，惟目前所推動之養殖漁業規劃，係在前述之背景下辦理，因此，工作區分成 (一)區域劃定，(二)公共設施測設，(三)組織漁民，(四)公共設施興建及 (五)營運管理與輔導等 5 個步驟進行。希望配合各階段工作之推動，達成下列目標。

一、促進產業區域整體發展

　　目前台灣魚塭面積雖達 4 萬 6 千公頃，惟並非全部均適合養殖漁業發展，更有零亂散佈且與鄰近其他產業經營發生衝突者，因此，應在適地適作之原則下，加以評估檢討，對於環境適合水產養殖之地區，予以劃定為養殖漁業區，加強整體性之輔導發展，使成為養殖漁業之重要生產區。

二、合理有效利用水土資源

　　養殖漁業之發展，如能對其所需之水土資源妥為規劃，並配合公共設施之興建、管理制度之建立及技術之改進，應能對有限之水土資源，作合理有效之使用。

、推動產業秩序化發展

　　配合養殖漁業區漁民之組訓，落實推動各種養殖登記與管理制度，將能有效引導養殖漁業邁向秩序化與合理化之發展。

肆、現行法規對養殖漁業區之規範

　　土地與水為魚塭養殖之基本必備要件，規劃設立「養殖漁業區」之目的即在於依據各地區之水、土資源及氣候條件確立養殖漁業重要生產區域範圍，以利配合政府各種產銷輔導計畫之推動實施。惟水土資源之使用及環境之維護，仍必須受到相關法規之規範，如養殖業者在經濟上涉及違規事項，仍應由各主管機關依據相關法令予以取締處分，不因位於養殖漁業區內而受到保障。

　　台灣省已實施區域計畫法，非都市土地之使用均應按其所編定使用之類別，受「非都市土地使用管理規則」之管制。依該管制規則規定，只有編定為乙、丙種建築用地、農牧用地、養殖用地及窯業用地容許作養殖設施之使用，而目前台灣地區養殖魚塭幾乎全由農牧用地轉營而成，惟「非都市土地使用管制規則」中，對於農牧用地從事養殖設施有下列之限制：

一、特定農業區、工業區之農牧用地不容許養殖設施使用。

二、農牧用地作養殖設施時應先經縣農業及水利主管機關同意。其在山坡地範圍內者，應先經山坡地保育利用機關同意。惟為加強農牧用地之管理與維護，台灣省政府另行頒佈「台灣省非都市土地使用編定地區申請同意使用及變更編定處理要點」，規定面積在 330 平方公尺以上者需報請農業主管機關同意。

　　由於養殖用地所受到之管制，不似農牧用地之嚴格，農民申請農牧用地挖掘魚塭時，主管機關均只同意其作養殖使用，但暫不予解除其農牧用地之編定。至於養殖魚塭對於淡水資源之使用，必須受到「水利法」及「水利法施行細則」之規範，如屬於地下水管制區範圍內，更須受到「台灣地區地下水管制辦法」之管制。依上述有關法規之規定，養殖魚塭使用淡水必須取得水權狀等證明。因此養殖漁業區之規劃與核定，必須充分考慮到前述水資源使用有關法規之配合。

伍、核定養殖漁業區之法源根基

　　台灣地區非都市土地依照「非都市土地使用管理規則」劃定為特定農業區、一般農業區、工業區、鄉村區、森林區、山坡保育區、風景區及特定專業用區等 8 種使用區。因此，在現行土地法規上並無劃定「養殖漁業區」之規定。惟內政部曾於民國 71 年 9 月 15 日邀集有關單位開會研商養殖漁業區劃定事宜，會中決議對於沿海大面積之魚塭集中區，如經中央漁業主管機關核定為養殖漁業區後，可編入「養殖特定專用區內」。

　　「農業發展條例」第 3 章第 21 條則規定：農業主管機關應會同有關機關，就農業資源分佈、生產環境及發展需要，規劃農業生產區域，並視市場需要，輔導設立適當規模之農業專業區，實施計畫產、製、儲、銷。此規定似可作為農委會核定「養殖漁業區」之依據。惟此「養殖漁業區」應類似「花卉區」、「蔬菜區」、「酪農區」，為較大面積且集中從事相同農產經營之區域，其設置之主要目的在於發揮適地適作之效果，並利於政府產、銷之輔導。

陸、養殖漁業區規劃辦理情形

　　本曾於 69 年度起，在中央加強農建計畫項下，補助省漁業局分年逐次於台灣重要養殖縣市進行養殖漁業區規劃，目前已完成宜蘭、彰化、雲林、嘉義、台南、高雄、屏東、花蓮、台東等縣及台南市養殖漁業區範圍之初步劃定及公共設施之規劃，並已就土地使用上未違反「非都市土地使用管制規則」，且迫切需要進行進排水系統改善之地區，補助推動公共設施之興建。

　　目前十縣市初步劃定之養殖漁業區面積達 37,097 公頃，包括特定農業區 3,647 公頃，一般農業區 33,450 公頃，依「非都市土地使用管制規則」規定，特定農業區不得從事養殖使用，一般農業區亦須事先申請省縣農業主管機關同意後，始得設置養殖設施，惟不得解除農牧用地之編定。由於目前一般農業區內之魚塭絕大多數未取得同意使用 ( 無統計資料 )，因此就法規之觀點而言，各縣市所初步劃定之養殖漁業區大部分為「違規魚塭」。

　　目前養殖漁業違規超限使用水土資源情形極為嚴重，各縣市政府依法負有取締違規魚塭及地下水井之責任，台灣省政府並特別成立「台灣省違規魚塭取締工作督導小組」，以督導各縣市政府違規魚塭之取締。由於在執行工作上將遭受相當大的阻力，而縣市政府又認為違規魚塭只要經農委會核定為養殖漁業區內，即可不必加以取締。因此，在初步劃定養殖漁業區域範圍時，大都遷就既有魚塭之存在事實而加以劃入，而未能考慮其水土資源是否合理規劃利用，部分縣市更一再擴大其面積範圍，並經省漁業局函請農委會儘速予以核定，惟農委會基於養殖漁業區之規劃首重水土資源合理利用之考慮，至目前尚未同意核定。

柒、養殖漁業區核定問題之檢討

一、現階段養殖漁業所遭遇的最大問題為違規魚塭大幅增加及漁民普遍違規大量抽用地下水，導致地盤下陷及地下海水入侵。因此對於區域範圍之劃定，必須充分考慮到水土資源能否達到合堙之使用。而不是只在解決魚塭違反土地使用管制之取締問題。

二、依農業發展條例第 21 條精神，養殖漁業區應為今後養殖漁業之主要生產區域，對於區內產業之發展必須有妥善之輔導。但養殖漁業區漁民，從事養殖經營，仍應受土地及水資源有關法規之管制，因此在核定養殖漁業區時，對於其所需用水之來源取得，應審慎加以規劃，以免區內漁民抽取地下水遭受取締，而又無其他替代水源導致經營發生困難。

三、解決地層下陷問題，最直接有效之辦法為依法取締違規魚塭及違規水井。目前之情形，執行上確有困難。因此，水利及地政主管機關亦儘可能迴避此問題，希望由農業單位負責加以解決。然一旦正式核定養殖漁業區，農委會只能從技術層面上，輔導鼓勵漁民使用循環水養殖或倡導純海水養殖。實際上在缺乏取締壓力之情形下，漁民可能因從事上述改進措施須另增額外負擔而不願配合。因此，農委會對於養殖漁業區之核定，作業更需要審慎辦理。

四、核定養殖漁業區除了產業發展外，尚需考慮到農地使用與水資源之分配調整、土地分區使用編定及污染防治等，因此核定作業必須會同有關機關僅慎檢討，以免日後輔導與管理時產生困擾。

捌、建　議

　　為使養殖漁業得以正常持續發展，農委會宜在兼顧水土資源維護之原則下，推動養殖漁業區之規劃與核定。水資源為發展養殖漁業之基本要件，因此在規劃設置養殖漁業區時，水源供應問題之考慮遠比土地使用來得重要。目前十縣市所初步劃定之養殖漁業區面積，多達 3 萬 7 千公頃，在不得違規抽用地下水之管制下，水量之供應是否足夠漁民所需，須進一步詳細檢討規劃。因此，對於養殖漁業區之核定問題，宜從小面積開始，逐漸擴大辦理，在水源供應如能妥善解決，且不致影響鄰近環境之原則下，始可核定為養殖漁業區，同時加強區內漁民之組訓，公共設施之興建，生產環境之改善與產銷之輔導，使該區確實成為養殖漁業之重要生產區。

( 石聖龍，農情半月刊第 173 期 )

飼料營養雜誌第五冊合訂本

1989年元月號至1989年第六期

八九年．第六期 ( 85 ~ 89 )

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